강력한 기후변화 대응 정책은 이전 트럼프 대통령과는 차별화되는 여러 정책 분야 중에서도 가장 확연한 차이를 보이고 있는 바이든 행정부의 핵심정책으로 꼽힐 수 있다. 특히 미국의 경제 재건 및 일자리 창출과 연계된 탄소중립과 에너지 전환은 바이든 행정부의 막대한 재정 투입계획의 핵심에 놓여 있다. 아울러 기후변화 대응을 국가안보 차원의 의제로 다루도록 하며, 바이든 행정부는 기후변화 국제협력에서 다시 과거의 외교력과 지도력을 복원하려 하고 있다. 지난 4년간 기후변화 부정론자인 트럼프 대통령의 집권으로 미국은 기후변화 국제협력 무대에서 사라졌었다.
지난 2월 화상으로 열린 G7 정상회의와 뮌헨 안보 회의(MSC)와 같은 다자협력의 장을 통해서 바이든 대통령은 “미국이 돌아왔다(America is back)”고 선언하면서 동맹과 함께 다자주의로의 복귀를 강조하기도 했다. “미국 최우선주의(America First)”를 주창했던 트럼프와는 극명하게 대비되는 다자주의에 중점을 두고 있는 바이든 행정부 외교정책의 기조는 국제사회의 다자협력이 필수적인 기후변화 분야에서 미국의 리더십에 대한 기대를 높여주고 있다. 바이든 대통령의 소집 요청으로 40개 주요국 정상들이 참여하며 4월 22~23일 개최되었던 기후정상회의(Leaders Summit on Climate)는 바이든 시대 미국의 기후변화 리더십의 기점으로 여겨지면서 바이든 행정부의 등장은 기후변화 국제협력의 질서가 재정비되는 중요한 계기가 될 것으로 국제사회는 평가하고 있다.
1.바이든 행정부의 기후변화 정책
오바마 행정부 초기, 탄소배출 감소와 에너지 전환을 주요 내용으로 하는 기후변화 대응 정책의제들을 에너지 안보 차원에서 제도화하려는 노력이 있었다. 2009년 소위 미국의 “기후변화법안”이라 불리었던 이 대표적이다. 오바마 정부의 적극적인 기후변화 대응 의지를 상징하면서 기후변화 대응 국가전략을 입법을 통해 제도화하려던 이 법안은 당시 다수당이었던 민주당 하원의원들의 압도적 지지를 받으며 하원을 통과했었지만, 상원에서는 표결조차 되지 못한 채 법안은 사멸된 바 있다.
이후, 오바마 행정부는 입법적 지지를 받지 못했던 국내 배출량 감소 정책에서 에너지 전환 정책 추진으로 정책 기조를 전환하여, 1963년 제정되었던 청정공기법(Clean Air Act)의 법률적 근거와 환경보호청(EPA)의 규제를 기반으로 오바마 시기를 대표하는 기후변화 대응 국가전략인 청정발전계획(Clean Air Plan)을 수립하고 행정명령의 수단을 통해서 정책들을 시행할 수 있었다. 이렇게 입법을 통한 제도화가 아닌 행정명령에 근거하여 시행되었던 오바마 행정부의 주요 기후변화 정책들은 이후 등장한 트럼프 대통령의 행정명령을 통해 쉽게 무력화되는 태생적인 한계를 지니고 있었다. 행정명령은 의회의 입법 또는 비준 과정을 거치지 않기에 행정부 수반인 대통령이 단독으로 정책을 펼칠 수 있는 강력한 수단이기는 하지만, 그 수명이 길지 않다는 점에서 정책적 한계를 지닌다. 이는 1937~2013년 기간 동안 6,153개의 대통령 행정명령 중 51%가 후임자에 의해 폐지되었거나 수정되었다는 사실에서도 알 수 있다.*[efn_note]유혜영. “바이든의 행정명령, 트럼프의 행정명령.” 한겨레 신문 칼럼.(2021.01.31)[/efn_note]
대통령의 행정명령은 그 내용의 법적 권한에 대해서 의회나 주정부와 정치적 혹은 사법적 논쟁을 야기할 수 있다. 바이든 대통령의 기후변화 대응 관련 첫 행정명령(#13990)이 취임식 당일에 발표된 직후, 텍사스 등 12개 주정부가 온실가스 배출에 의한 사회적 비용 계산의 권한은 법률에 따라 의회가 가지고 있으며, 키스톤 XL 파이프라인 건설의 승인 취소는 대통령의 월권이라는 이유로 연방정부에 대해 무효소송을 제기했다.
바이든 행정부의 기후변화 대응 주요 정책들이 입법으로 제도화되지 못한 채 추진되고 있다는 점에서, 행정명령의 법률적 해석을 두고 앞으로도 의회 혹은 주정부와 바이든 행정부 간의 갈등은 지속될 것이다. 그럼에도 불구하고, 현재 美 의회 상·하원의 구성이 지닌 특성상 바이든 행정부 역시 행정명령에 의존하는 정책 추진을 계속할 수밖에 없을 것이다. 즉, 현재 美 의회 구성이 민주당이 상·하원 모두 다수당이기는 하지만, 상원은 50대 50(상원 구성이 여·야 동수일 경우 상원의장인 부통령의 소속 정당으로 다수당 결정), 그리고 하원은 219대 211로 상·하원 모두 절대다수를 확보한 다수당 지위가 아니라는 점에서, 또다시 과거 “기후변화법안”과 같은 법률 제정을 위해 행정부의 정치력을 소모할 것으로 예상되지는 않는다.
2.바이든 행정부의 기후변화 외교와 국제협력
기후변화 대응 국제협력의 지도력과 외교력을 얻기 위해서는 무엇보다 자국 내의 강력한 기후변화 대응 정책 기조의 설정과 이행이 뒷받침되어야 하며, 국제협력의 의제들을 선점하고 선도할 수 있어야 한다. 이러한 점에서, 바이든 행정부가 주도했던 첫 기후변화 외교의 장이었던 4월의 기후정상회의는 미국이 기후변화 다자협력체제의 핵심국가로 복귀했음을 알리기에 충분했다. 회의에 참여하는 선진국들에 보다 의욕적인 감축 목표 설정을 요청했던 미국은 기존의 국내 감축 목표의 2배에 달하는 2030년까지 2005년 대비 절반 수준으로 감축한다는 진취적인 목표를 회의 직전에 발표함으로써,*[efn_note]2015년 파리협약 당시 오바마 행정부는 온실가스 배출을 2025년까지 2005년 수준 대비 26~28% 감축하겠다는 국가결정기여(NDC)를 제출했었다.[/efn_note] “예시로써 선도한다(Lead by example)”라는 선진외교의 전형을 보여주었다.
기후변화 국제협력에서 지난 4년간의 실종되었던 미국의 리더십은 매우 신속하고 효과적으로 회복되었다. 그러나, 이러한 기후변화 다자협력이 아닌 양자협력, 특히 기후변화 국제협력에서 몇 년 간의 미국의 공백을 채우며 리더십을 쌓아왔던 중국과의 양자협력에 있어서 바이든 행정부의 외교력이 어떠한 성과를 거둘지는 의문이다. 기후변화 국제협력은 분명 미·중 간 가장 공통의 관심과 이익을 지닌 협력 가능성이 가장 높은 분야로 일컬어지고 있다. 그러나, 적어도 기후정상회의에서 보여준 중국의 모습은 큰 기대를 하게 해주는 것은 아니었다.
비록 기후정상회의를 통해서 중국은 기후변화 분야에서 미국과의 협력이 필요함과 긍정적인 가능성을 언급했지만, 몇몇 국가의 노력이 아니라 UN 중심의 다자협력체제를 구심점으로 삼아야 한다고 강조함으로써 미국의 선도 역할을 견제하는 모습을 보였다. 그리고, 시진핑 주석은 전 세계의 동등한 노력보다 선진국과 개도국 간의 차별화된 의무(differentiated responsibilities)가 더욱 중요하다는 점을 언급하며 미국을 비롯한 선진국들의 책임을 강조하기도 했다. 사실, 이러한 양국 간의 미묘한 긴장 관계는 이미 예정되어 있었다. 바이든 대통령은 중국 외교의 근간이라 할 수 있는 “一帶一路(BRI)” 전략에 따른 개도국 대상 개발원조 사업들이 反환경적이며 온실가스 배출 억제라는 국제적 노력에 역행하고 있다고 지적하면서 이를 바로잡을 것이라고 선거 기간 중 여러 차례 공언해왔기 때문이다.
바이든 행정부의 중국 一帶一路 전략에 대한 비판적 인식이 근거 없는 정치적 비난만은 아니다. 중국이 국내적으로는 세계적으로 알려진 신재생에너지 투자 국가이지만, 중국의 BRI 원조 국가에 대한 개발원조 투자는 온실가스 배출의 주범인 석탄발전소의 건설들과 직접적으로 관련되어 있기 때문이다. 실제로 한 조사에 의하면, 2014년부터 2017년까지 중국의 6개 주요 정책은행에서 BRI 원조 국가를 대상으로 한 투자 중 91%가 석탄, 석유, 천연가스 등 온실가스를 배출하는 발전소 건설과 관련되어 있었다.*[efn_note]CFR(Council on Foreign Relations). “The Climate Challenge and China’s Belt and Road Initiative.” (2021.03.31) : www.cfr.org/blog/climate-challenge-and-chinas-belt-and-road-initiative ; and Saha, Sagatom. “The climate risks of China’s Belt and Road Initiative.” Bulletin of the Atomic Scientists, 76(5) : pp. 249-255.[/efn_note]
한 예로, 2016년 중국은 BRI 개발원조의 이름으로 전 세계의 240개 석탄발전소 건설과 관련된 투자를 하였으며, 2020년까지 단 11%의 해외 발전소 건설만이 신재생에너지 사업(수력발전 제외)과 관련이 있는 것에 비해서 40%는 석탄발전소 건설에 투자되고 있다. 세계 석탄 연료의 절반가량(46%, 2019년)을 생산하고 있는 중국이 국내에서의 신재생에너지 집중투자로 수요가 줄게 된 중국산 석탄을 공급하기 위한 새로운 시장 개척의 목적으로 해외 석탄발전소 건설에 일대일로 개발원조를 활용하고 있다는 미국의 주장은 이러한 사실에 근거하고 있다.
기후 위기 시대의 국가안보의 관점으로 기후변화를 다루고 있는 미국의 입장에서는 기후변화 대응 협력의 당사국인 중국이 근본적으로는 결코 동지적(like-minded) 관계는 아니라고 판단하고 있는 것으로 볼 수 있다. 그리고 기후변화 대응 관점에서 중국의 BRI 개발원조가 “친환경으로 위장(greenwashing)”하고 있다는 미국의 비판적인 입장은 이미 바이든 대통령의 공식적인 발언들을 통해서 공식적으로 지적된 바 있고,*[efn_note]“Biden’s focus on climate change could turn up the pressure on China’s mega infrastructure program.” CNBC News. (2021.01.14) [/efn_note] 더구나 중국의 BRI 원조가 투입된 국가들을 대상으로 새로운 대체 개발금융의 개발과 제공까지 공언했었다.
기후정상회의를 일주일 앞두고 존 케리 기후특사가 바이든 행정부 출범 이후 미국 고위 당국자 중 처음으로 중국을 방문하면서 미국은 “중국과 일부 분야에서 매우 큰 의견 차이를 지니고 있지만, 기후변화 협력 문제는 따로 분리해서 추진할 것”이라고 밝혔었다. 그러나 미국으로부터 자국의 핵심 외교기조까지 비난받고 있는 중국이 과연 미국의 진정한 협력 동반자가 될 수 있을 것인지에 대해서 큰 의문이 남는다. 기후변화 대응이 결코 국가별 경제적 손익계산에서 자유롭지 않기에, 입장이 다른 양국 간의 협력 의제가 아닌 또 다른 갈등의 소지로 변모하게 될 가능성도 크다.
기후변화 국제협력 분야에서 전통적 협력동반자인 EU는 미국의 협력체제 복귀를 가장 반기고 있다. 특히 트럼프 시기 EU 국가들만이 동의하고 추진하고 있던 탄소국경세(carbon border tax)를 포함하는 탄소국경조정메커니즘(CBAM) 논의에 미국이라는 거대 시장과 리더십이 새로운 전기를 마련해줄 수 있기 때문이다. EU는 2019년 12월 발표한 유럽그린딜(European Green Deal) 합의를 통해서 EU 배출권거래제도(ETS)에 이은 제도적 장치로서 탄소국경세를 추진할 것이라 예고했고, 올 3월 EU 의회는 2023년까지 전력, 철강, 석유화학제품 등 특정 품목의 수입 시 탄소국경세를 부과할 것을 요청했다.
지난 3월 美무역대표부(USTR)가 의회에 제출했던 연례보고서(2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report)를 통해서 바이든 행정부 역시 탄소국경세를 검토하고 있다고 밝혔다. USTR 연례보고서에서, 바이든 행정부는 통상정책의 중점과제 9개들 중 코로나 극복, 노동자 보호에 이어 세 번째로 탄소국경조정메커니즘(CBAM)을 포함하는 기후변화 대응을 우선순위에 둠으로써 “외교정책, 국가안보전략, 그리고 무역정책은 기후변화 대응과 분리할 수 없다”*[efn_note]“The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice.” Biden·Harris·Democrats (미국 46대 대통령선거 민주당후보 바이든/해리스 공식홈페이지) : https://joebiden.com/climate-plan.[/efn_note]고 공언해왔던 바이든 대통령의 국정 기조를 재확인 시켜 주고 있다. 2050년까지 탄소중립 달성이라는 공통의 목표를 가진 바이든 행정부의 출현으로 EU가 주도하던 탄소국경세 논의는 급물살을 타고 구체화될 것으로 전망되는데, 이는 개도국을 대변하면서 탄소국경세로 무역수지에 큰 타격을 입게 될 중국과의 관계에 있어서 또 하나의 중요한 갈등 요소를 내포하고 있기도 하다.
3.맺는말 : 한국의 대응 및 시사점
파리기후협약에 가입한 우리나라는 2020년 12월, 2030년 국가 온실가스 감축 목표로 2017년 배출량 7억910만 톤 대비 24.4%를 감축한다는 국가결정기여(NDC)를 UN기후변화협약사무국(UNFCCC)에 제출하였으며, 장기적으로는 2050년에 탄소중립을 실현할 것임을 국제사회에 공언한 바 있다. 이에 앞서, 국제사회에서 기후변화 논의가 본격화되기 시작했던 2000년대 말, 금융위기 극복에 집중하던 선진국들을 대신하여 중견국으로서 기후변화 대응 국제협력 분야에서 선도국가가 될 것을 선언했었다. 이후 녹색성장(Green Growth)을 국제적인 협력의제로 발전시키며 모범적인 중견국 리더십을 인정받을 수 있었고, 녹색기후기금(GCF)의 본부를 유치하는 등 실질적인 외교적 성과를 남기기도 했다.
그러나, 2010년 중반부터는 아쉽게도 모범국가가 아닌 “기후 악당(climate villain)”이라는 국제사회의 평가를 얻을 만큼 위상이 추락하게 되었고,*[efn_note]“South Korea leads list of 2016 climate villains.” Climate Home News.(2016.04.11.) : www.climatechangenews.com/2016/11/04/south_korea_climate_villains.[/efn_note] 이제는 기후변화 국제협력은 우리의 외교정책의 우선순위에서 멀어져 있다. 한 나라가 국제협력의 리더십을 얻기 위해서는 그 국가에 내재되어 있는 관련 분야의 국가경쟁력이 선행되어야 하지만, 기후변화대응지수(CCPI) 2020년 61개국 중 58위, 온실가스 배출 세계 7위, 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 이산화탄소 배출량 증가율 1위, OECD 국가 중 석탄발전 비중 상위 4위 및 재생에너지 발전 비중 하위 2위 등이 최근 몇 년간 국제기구나 연구기관에서 발표한 기후변화 대응 관련 국가별 지표에서 드러난 현재 한국의 위상이다.*[efn_note]O“기후위기, 한국이 기후악당이라 불리는 이유.” 한겨레 21, vol. 1328.(2020.08.30.) : http://h21.hani.co.kr/arti/society/society_general/49163.html.[/efn_note]
한·미 관계는 전통적인 지정학적 개념의 동맹이 주축이 되어 왔지만, 바이든 시대에 들어 변화하고 있는 미국의 외교적 핵심가치에 대해서도 고려를 해야만 한다. 즉 현재 바이든 행정부의 국가안보를 도모하는 외교정책은 물론 무역, 산업, 노동 등 모든 경제정책을 관통하는 핵심가치 중 하나가 기후 위기(climate crisis) 대응이라는 점을 주목해야만 한다. 미국의 리더십이나 국제사회의 합의로부터 야기되는 외부로부터의 기후변화 대응 요구는 우리가 준비되어 있지 않은 부분에서는 심각한 부담으로 여겨질 수도 있다. 특히 바이든 행정부가 보다 의욕적인 감축 목표를 제시할 것을 요구하고 있는 상황에서 이를 외교정책은 물론 통상정책과 연계할 경우, 다배출 제조업 중심의 산업구조를 지닌 한국과 같은 경제는 심각한 타격을 얻게 될 수도 있다. 그러나 한편으로, 바이든 대통령의 등장으로 국제적인 관심이 제고되고 있는 기후변화 대응 녹색기술 개발과 산업화는 우리 경제에게 새로운 기회를 제공할 수 있다.
바이든 행정부의 변화된 기후 외교 기조에 대응하는 것 이상으로, 에너지 다소비 제조업 중심의 우리 산업구조에 혁신적인 변화를 가져오기 위해서는 청정에너지 기술 및 산업에 보다 적극적인 정책적 관심과 투자가 필요하다. 단기적 목표가 아닌, 전력 소비가 늘어나게 될 4차 산업혁명에 대비하면서 2050년 탄소중립 목표를 달성하기 위해서 우리의 지형에 맞는 녹색기술 개발과 아울러 이를 산업화하는 것이 중요하다. 현재 경제성을 지닌 저가의 태양광 설치로 재생에너지 설비용량을 늘려 단기적인 전환목표를 달성하는 것이 아니라, 우리에게 적합한 녹색기술을 개발하고 이를 국제표준화 할 수 있다면, 기후변화에 대응하는 과정을 우리 경제와 산업의 도약 기회로 삼을 수 있을 것이다.
모든 기술이 표준화 경쟁을 하게 되는 만큼, 새로운 기술 분야에 대한 도전은 따라가는 것이 아닌 선도하는 전략을 마련해야만 한다. 녹색기술 개발과 관련하여, 바이든 행정부가 다시 추진할 것이라 공표한 산업 국가들의 녹색기술개발 협력체인 “Mission Innovation (MI)” 이니셔티브에 대한 적극적인 관심과 참여가 필요하다.*[efn_note]“Mission Innovation”은 2015년 오바마 대통령과 빌 게이츠(Bill Gates)의 주도로 24개국(EU 포함)의 정부와 민간기업들이 참여한 녹색기술 개발 및 신산업과 일자리 창출 등을 목적으로 설립된 국제협력체이다. 트럼프 대통령 집권 이후 유명무실하게 되었지만, 2021년 4월 기후정상회의 후 바이든 대통령은 “Mission Innovation 2.0”으로 명명하며 녹색기술 개발의 국제적인 협력체로 계승, 발전시킬 것이라 밝혔다. : www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/23/fact-sheet-president-bidens-leaders-summit-on-climate.[/efn_note] MI가 정부만이 아닌 녹색기술 개발 민간기업체 간의 협력과 경쟁을 도모한다는 점에서, 그동안 잃었던 녹색성장 주도국가로서의 리더십을 되찾는 한편, 이차전지 분야 등 실질적인 산업적 측면에서도 국제적인 경쟁력을 잃지 않고 새로운 녹색기술 개발을 선도하기 위해서 한국 정부와 기업의 적극적인 관심과 참여가 필요하다.
1992년 기후변화 대응 국제협력체제가 탄생한 이후 30년 동안 선진국과 개도국의 입장 차이에 기인하여 실질적이고 유효한 국제협력에는 한계가 있었다. 이에 기후변화 국제협력 분야에서는 선진국과 개도국의 간극을 좁힐 수 있는 중견국의 역할이 주목받아 왔고, 대표적인 중견국으로서 한국은 2000년대 후반 기후변화 국제협력에서 외교적 존재감을 드러내는 선도 역할을 수행했던 바 있다. 기후변화 대응과 같은 범국제적 의제에서 리더십을 갖기 위해서는 무엇보다 국내 대응에서 모범을 보여야 한다는 점을 잊지 말아야 한다.
최현정 박사 - 아산정책연구원 선임연구위원
GS칼텍스에 의해 작성된 본 콘텐츠는 크리에이티브 커먼즈 저작자표시-비영리-변경금지 4.0 국제 라이선스에 따라 이용할 수 있으며, 한국석유공사의 저작물에 기반합니다.
본 글은 필자의 개인적 견해이며 석유공사의 공식입장은 아닙니다.
본 콘텐츠의 IP/콘텐츠 소유권은 한국석유공사에 있으며 Reproduction을 제한합니다.
![GS칼텍스 에너지 뉴스레터 60. [글로벌 변화를 선도하는 창의적 사고의 핵심 '다양성'🌎] | th 4 1](https://gscaltexmediahub.com/wp-content/uploads/2024/04/th-4-1.png "GS칼텍스 에너지 뉴스레터 60. [글로벌 변화를 선도하는 창의적 사고의 핵심 '다양성'🌎] 9")
![[GS칼텍스 2024년 4월 매거진] 글로벌 변화를 선도하는 창의적 사고의 핵심 '다양성' | TH4](https://gscaltexmediahub.com/wp-content/uploads/2024/04/TH4.png "[GS칼텍스 2024년 4월 매거진] 글로벌 변화를 선도하는 창의적 사고의 핵심 '다양성' 11")
![[에너지식백과] 에너지 전환 성공을 향한 차세대 연료, 바이오퓨얼✨ | GS칼텍스 YT 썸네일 시안 에너지식백과 바이오퓨얼 KPR 240411영상삽입용](https://gscaltexmediahub.com/wp-content/uploads/2024/04/GS칼텍스_YT-썸네일-시안_에너지식백과_바이오퓨얼_KPR_240411영상삽입용.jpg "[에너지식백과] 에너지 전환 성공을 향한 차세대 연료, 바이오퓨얼✨ 15")